出版品

出版品

海市蜃樓六:台灣閒置公共設施抽樣踏查

海市蜃樓六:台灣閒置公共設施抽樣踏查
出版者: 田園城市
出版日期: 2018-05-16
購買

編者序

原本在2016年五月二十日新政府上任時於海市蜃樓第五輯發表會上表示將不再繼續出版此系列新書,但很遺憾的,我食言了。

起因來自於2017年三月二十三日,上任即將屆滿週年的新政府公佈了編列高達八千餘億元的「前瞻基礎建設特別條例草案」,引發朝野論戰,七月六日立法院強渡關山三讀通過,七月七日公布施行後執行,各地諸侯遂分食大餅。固然部分內容確是社會所需,但仔細研究後發現以下問題若不改善,恐怕只會重導覆轍,樹立更多閒置公共設施並加劇青年人未來負擔:

時程延宕、追加預算的比例離譜

根據2016年三月出版的「行政院公共工程委員會統計要覽」,從2012年到2015年,工程管理處調查決標金額一百萬元以上標案,顯示「變更設計」導致「追加預算」、「工期展延」的情況普遍。決標金額五千萬到二億元公共工程「追加預算」比率達百分之六十七、「延宕」比率達百分之八十六。二億元以上公共工程追加預算比率高達百分之八十二、「延宕」比率更高達百分之九十五。根據行政院工程標案管理系統顯示,二億元以上重大公共工程中,「變更設計」次數之最為「台北捷運松山線」,變更設計六十五次。「追加預算」數額之最是「新莊機廠及車站西側至機廠間隧道」,變更設計二十六次,追加預算二十七億四千萬元。「展延工期」最長為「花東鐵路雙軌電氣化」的瓶頸路段「自強隧道」,延宕五年十個月後終於在2017年九月底通車。通常延宕模式是先停工再改約,議會表決通過後追加預算,所以追加預算與延宕幾乎已成常態。前瞻計畫裡幾乎一半預算都在做交通工程,尤其以軌道公共運輸建設為大宗,依據以往高延宕率推測,四年四千二百多億元必定會追加預算, 為避免成為一座座錢坑,政府應擬出策略讓公共工程「延宕率」與「追加預算率」逐年降低為宜。

爭食大餅的競爭型計畫

這次「前瞻基礎建設特別條例」之一的城鄉建設將採取「競爭型計畫」,但是過去扁政府或馬政府時代遺留下來的許多閒置空間皆是「競爭型計畫」產物,各地方政府為求振興地方發展,無不卯足全力撰寫企劃案爭取巨大建設補助,所提計畫書內容不但要巨大、創新,當然在帶動地方產值與產能的預估上更是樂觀無比,皆放大優點而避談缺點,以期待獲得評審委員會青睞後取得競選支票的兌現,此方法固然打破消極的齊頭式平等,卻也在政黨利益大於國家利益的前提下造成了資源分配扭曲 。以「花蓮市六期重劃區未來城鄉願景館暨洄瀾之心陽光電城」為例,這座園區當初在行政院內政部營建署及經濟部能源局大力推動下促成, 第一期工程於2008年八月五日取得使用執照,第二期工程於2007年十二月三十一日決標,2009年三月十二日完工,同年十二月一日開放參觀。建造經費總計四億八千九百三十二萬一千元(營建署補助三億二千六百九十萬七千元、能源局補助一億二千五百三十八萬三千元、花蓮縣政府配合款為三千七百零三萬一千元),當地環保人士原本懷抱高度期待,但這處園區卻在開幕後閒置了將近六年,後來縣政府再花大錢進行與原本用途不相干的活化措施「2014花蓮翱翔季」、「2015花蓮遨游季」,卻再度閒置、至今無解。類似案例還有不少,政府怎麼保證這次的「競爭型計畫」不會重蹈覆轍?

基於以上疑問,因此再度號召由大學生組成的「失落社會檔案室」前往全國各地進行抽樣踏查。依循前五集皆收錄一百處以上的閒置案例為慣例,第六集也收錄了一百件案例,包括一百處閒置案例(包括二十四處「閒置活化再閒置」案例),以及十五件活化中的案例,錯綜複雜的閒置原因可粗略區分為以下類型:

政策誤判:通常是由政府高層所提出的促進民間景氣方案或重大建設為主,但相關規劃或評估往往過於樂觀,忽略民間參與度與全球環境變化,導致部分投資挫敗而閒置。例如過去推動設立大學分校政策,只見重劃區周遭地皮被炒家炒作、價格上揚,但校區用地卻因少子化日趨嚴重而遲未開發,包括台大雲林校區、交大歸仁校區、南大七股校區、高師大與高應大燕巢校區、台體大朴子校區、台科大基隆校區、北科大萬里分部…,全台荒蕪的大專院校校區高達近千公頃,加上高教政策供過於求,大學退場機制不健全,技職教育大失血,連帶使得台灣製造業優勢不再,都是政策誤判的產物,影響所至擴及三代。

競選支票與綁樁文化:主要是候選人為了勝選以獲得行政權力,開出各式各樣不見得符合當地需求的開發承諾,即所謂的「競選支票」,例如2014年縣市長所有參選人共喊出了一百零六座園區建設即為一例。而具規模的政黨為了獲取執政權,往往透過許諾地方建設獲取選民支持,動用黨工游說或暗置樁腳以鞏固選票及地盤勢力,其中以興建大型公共建設為大宗,因為短期即具體可見政績,而有些工程為了搶標,在「政商蟑螂」護航下打通黨政關節,在層層回扣中形成了封閉型金字塔利益結構,因此出現許多為了兌現政見卻與實際功能脫節的公共建設,難逃閒置或低度使用的命運。

消化年度預算:中央與地方政府編列的年度預算自七月一日至隔年的六月底止執行,公務部門年度歲出預算若使用不完需依法繳回國庫,不僅會影響該機關的經常門預算執行率,公務員考績也可能面臨降等,且會影響下個年度歲入預算額度編列,所以公部門通常在上半年度會比較樽節,但到了下半年度、尤其是第四季,主管或承辦人員為了獲得甲等考績,通常用不完的經費便會浮編許多名目,以消耗性、維護性、福利性為主,因此往往可以看到馬路上有補不完的坑洞、發不完的小禮品,或無效能的研討會了。如此惡性循下去,編列的預算往往更多,花費的金額不減反增,考績年年甲等,於是公務員、承包商、小市民三方皆得利,遍地開花都是民指民膏,然而全民荷包卻越來越扁。

行政效能不足:文官養成制度是目前大部分官僚運作系統的基礎,但在「多一事不如少一事」的官場文化中,守舊、保守成了不會犯錯的普遍共識,有作為的長官往往累壞了有能力的部屬,卻放縱了擁有人事背景關係的冗員,形成尾大不掉的「醬缸文化」,「混水摸魚者」大有人在,「拍馬屁者」不乏其人,有過下屬擔待、有功上司獨攬,這類技術官僚往往因循苟且、不喜改革創新,時常運用法令規章等技術性手法干擾或刁難民眾,長期隱忍形成民怨,加上事物繁瑣、公文簽核流程耗時,進而影響行政效率。一般事務尚且如此,因此對於閒置空間的處理並不積極,易採取便宜行事的表面式活化(變換名稱或更改用途)、封閉型活化(政府部門內部使用)或乾脆直接拆除(土地綠化或繳回國有財產署)等手段。

法規不合時宜:建築物相關法規繁雜,例如建築師法、建築法、消防法、土地法…等,但部分條文不符時代需求、尚未與時俱進,有些甚至還相互牴觸,不但不便民還擾民,特別是在公共工程上綁手綁腳,往往造成建築設計與施工上的困擾,在核定經費有限、要求無限的狀況下,有時導致完工的建築物無法驗收而閒置;而驗收通過後公開營運招標的法規往往過於苛求,導致廠商缺乏意願投標而延宕營運。

採購制度不健全:公部門標案通常會採最低標得標,因此有些企業會成立衛星公司或私下串通其它同行抬高或壓低底價,甚至投標者之間先進行內部競價(俗稱「搓圓仔」),內定中標者再參與投標,當任合一家公司取得標案後再進行分配,排擠其他競爭者從而謀取利益,因常有黑道以不法手段介入,遂稱「圍標」。而招標人洩漏底價或為特定廠商訂定特殊投標條件,即稱「綁標」。經常與地方政治勢力或綁樁文化搭配運用。某些案例涉及圖利廠商,或承辦業務者與業者過從甚密,暗中鞤助特定廠商順利得標或驗收通過,以獲得檯面下的報酬回饋,部份主管因特定政治傾向或利益分配所需,事先洩露底標或評審委員名單給業者,得標價與底價雷同並不罕見,收押入監的公務員時有所聞,卻仍難以抑止旁門左道見縫插針。應逐步調整最低價標決標比例、健全最有利標制度設計,方能降低因品質低落所導致的閒置設施比例。

BOT浮濫扭曲:BOT(Build-operate-transfer)指的是政府提供部分資源(經費、土地、減稅),結合民間企業資源與技術,參與公部門推動的大型建設與營運,之後在規範時間內(例如五十年)轉移給政府經營。然而近年來「園區」概念興起,各式各樣「綠能環保園區」、「有機農業園區」、「生物科技園區」、「文化創意園區」...蔚為風潮,由中央領頭、各地方政府一窩蜂跟進,以「園區」概念之名整頓被劃入範圍內的各種有形與無形事物,甚至與資本家合作形成大型BOT圈地計劃,不肖建商趁機炒作周遭地皮,其它各縣市為了政績也陸續複製都市園區模式,但未事先審慎評估市場供需及客觀環境變化,導致部份園區閒置率偏高,甚至成為弊案的溫床,有些工業用園區甚至以開發主義為由,變相強徵民地或農地形成民怨,間接擴大城鄉失衡差距。

時代任務結束後擺爛或轉型失敗:少子化與高齡化是世界趨勢,台灣尤其嚴重,因此在過去二十年間教育部陸續裁併了至少二百六十五所小學,雖然結束了時代賦予的任務,但這些小學大部份建物都還堪用,因此教育部以內部系統尋求認養,有些則開放與地方相關產業合作,雖立意良善,但是因為數量龐大,投入人力與經費有限,效能往往大打折扣,雖號稱活化了二百三十五所小學,根據本書踏查發現實際情形並不樂觀。其他如國防部數百處的閒置營舍、菸酒公賣局老舊廠房、精省後裁轍的機關建物、縣市升格合併遺留的空間…也為數不少,國際上成功改造閒置空間的案例比比皆是,如何透過新思維、新方法、新策略,以靈活策略引入民間資源、接上地氣,妥善活用為數龐大的空間群以取代拆除再蓋的思維,值得有關單位仔細推敲。

活化只做半套:政府雖意圖活化,但是缺乏相關案例說明會或國內外學者專家講習,因此大部份承辦人員皆不知如何活化,但又礙於中央制訂的「活化閒置公共設施年度績效與補助型計畫補助款處理原則」,若不在短期間內活化,將造成補助型計畫的補助款被扣除。在上司與績效雙重壓力下,一知半解的承辦人員只好硬著頭皮、急就章活化,包括直接以行政命令變更名稱與用途、委託土木技師評估後拆除、內部調查後直接移作其他單位使用並謝絕對外開放,或是甄選不適當的組織或團體進駐使用,反而造成更多負擔。

指定歷史建物或古蹟後卻無積極作為:某些具有歷史價值或特色的老舊建築越來越少,相關單位本著保存文化資產的良善政策而修定了「文化資產保存法」以及「暫定古蹟條件及程序辦法」,藉由指定古蹟或歷史建物意圖維持或整修逐漸頹敗的建物乃時代趨勢,但因為人力、物力與財力有限,往往被指定的建物在短時間內無法做到基礎保護或保存措施,一旦遇到天災(地震、颱風)或人禍(暗夜無名火),就算是用容積轉移、換地、協議架構等補教措施,但若遇到承辦人員不夠積極的話也是回天乏術,主管機關應適時設置獎勵與懲處措施。此外,修繕老舊建物固然重要,但如何妥善運用建物特色進行再創造以展開空間回春,這方面民間已有許多成果與經驗,主管機關若能適當引入民間資源並鬆綁法規,也許能共創更多可能。

公德心低落:許多公共設施之所以閒置,除了管理不善之外,另一個主因是民眾公德心低落或蓄意破壞行為、不珍惜公共設施所導致。這類案例發生最多在公廁、公園、風景區、遊樂場、運動場、健身房、游泳池…等,因為設施被破壞或被偷竊而無法使用遭閒置,後續有關單位雖修復設施但還是經常發生,往往造成維護人員疲於奔命。而某些設施因為天災毀損,但因為該地區缺乏經費或人力修復而任憑荒廢的案例也不在少數。

台灣人才濟濟,也許可以借鏡擁有更多閒置空間的日本、2014年由安倍首相所推動的「地方創生」作法,將許多閒置不用的空間,積極、彈性地轉型,創造就業機會與產能,引進新視野、新方法,以帶動地方發展停滯的動能。其作法包括以下三個要點,一是經濟團體要因應當地發展脈絡與環境,搭配能活絡地方的活動;其次是不能依賴補助金,一開始便要準備好自行獲利以振興地區產業的企劃;最後要以民間主導、政府參與的方式合作,而非全由政府主導。然而不合時宜的官僚作風、過時法規與社會制度仍牛步慢行,往往令有志者放不開身手、投資者不敢下場,青年人的被壓迫感與被剝削感日趨強烈,國家用人舉才薪資低廉、待遇欠完善,導致優秀人才外流嚴重。越來越多沈重負擔非但無法抵銷,反而疊床架屋、債台高築、債留子孫,哪天泡沫經濟一旦戳破,只怕台灣再無翻身餘力了!

姚瑞中寫於幻影堂

top